当前我国社会正处于经济转轨、社会转型、矛盾凸显的关键时期，各种社会矛盾却以案件形式不断涌入法院，人民法院，特别是基层法院受案数量呈“爆炸式”的增长趋势，2009年浙江法院总收案数为77.54万件，到2013年已达108.02万件，首次突破百万大关，5年间增加30.48万件，相较而言法官人数与案件量不成正比，案多人少矛盾进一步凸显。早在2009年，《浙江省高级人民法院 浙江省司法厅关于进一步加强诉调衔接机制建设的若干规定》中就提到要大力开展诉调衔接工作，及时、有效解决矛盾，保持社会稳定。当前，浙江法院系统正在全省范围内努力构筑“大调解”体系，并将诉调衔接列为重点工作，在“大调解”机制背景下，诉调衔接制度的存在有其积极意义，它是解决各类型矛盾纠纷的有效手段之一，有利于节约司法资源，提高司法效率，缓解案多人少矛盾。

一、诉调衔接制度概述及意义

（一）诉调衔接的概念

解决社会群体或个人之间矛盾的方法有很多，大致可将其分为调解和诉讼两大块，其中调解是解决矛盾的“利器”之一。调解是指双方或多方当事人就争议的实体权利、义务，在人民法院、人民调解委员会及有关组织主持下，自愿进行协商，通过教育疏导，促成各方达成协议、解决纠纷的办法。中国用以有效地解决民事争议的传统做法，也可用于自诉刑事案件，并已用于涉外民商事仲裁。人民法院审理行政案件不适用调解（1）。简而言之调解就是指通过第三人的斡旋、调停、劝说等，纠纷当事人之间达成协议，消除争议的制度（2）。本文以人民调解为出发点，着重探索诉调衔接制度。

人民调解是指在依法设立的人民调解委员会的主持下，以国家的法律、法规、规章、政策以及社会公德为依据，通过对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导、促使他们在平等协商、互相谅解的基础上达成协议，从而解决纠纷的一项群众自治活动（3）。根据宪法、民事诉讼法、人民调解委员会组织条例的规定，人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层司法行政机关指导下进行工作。经过长时间的实践证明，人民调解是人民群众进行自我管理、自我教育的好形式，它在增进人民团结，维护社会安定，减少纠纷，预防犯罪等方面发挥了积极作用。（4）

诉调对接，指矛盾纠纷调处中的诉讼方式与非诉讼方式相衔接。“诉调对接机制的核心是诉讼调解和人民调解二元机制的衔接，而且主要是针对在庭审程序开始之前两者的互动，因此不宜简单理解为诉讼程序与人民调解的互动关系”。（5）

（二）构建诉调衔接制度的目的与意义

当今中国已进入法治社会，司法体制改革也正逐步推进，国人的法制意识不断增强，导致法院案件逐年递增，而法院裁判具有权威性，能够得到当事人的认可、社会的广泛认同，因此成为解决矛盾纠纷的重要途径之一。但中国人的传统价值观念较为保守不喜诉讼，对于权责明晰、权利主体明确、较为简单的矛盾纠纷，当事人可能更愿意以低调调解、非公开的方式解决。从而得知建立诉调衔接机制的目标是：充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式，维护社会和谐稳定，促进经济社会又好又快发展。（6）诉调衔接制度的构建意义在于把诉讼和调解这两种解决矛盾纠纷的方法有效整合起来，构建了一种新的纠纷解决机制，从而达到更加高效、迅速的解决矛盾纠纷，实现公平正义，充分保障当事人权益。

二、丽水法院诉调衔接工作现状

（一）2013年诉调衔接工作概况

为建立一套高效、便捷的诉调对接流程，丽水中院在2012年组织召开“诉调对接工作机制”研讨会，随后出台《关于深化完善诉调对接机制的指导意见》，着力完善诉调对接工作内部运作机制，深入推进社会矛盾化解，并将其纳入全市“大调解”工作，使其重要组成部分。截至目前，全市各基层法院立案窗口诉调衔接平台全部建立，法院调解中心机构基本设立，专职负责诉调衔接的法官队伍初步形成。2013年全市法院诉前引导调解案件5586件，引导调解成功5562件，司法确认案件5890件；诉中委托调解1153件，委托调解成功1060件；全市法院引导调解成功案件占全市法院民商事收案总数的比例为30.94%， 9个基层法院引调成功率均超过25%，其中青田法院、景宁法院、松阳法院、庆元法院成功率超50%，，除缙云法院外诉前纠纷化解率均超20%，取得较为突出的成绩。

图表一：2013年丽水全市法院“大调解”工作汇总表

（二）2014年诉调衔接工作开展情况

2014年1-4月份，丽水全市基层法院受理一审民商事受理案件4075件（已扣除缺席审理和公告送达的案件），引调案件立案1370件，引导调解成功1349件；办理司法确认案件1487件，比去年同期多了400余件。

图表二：2013年1-4月与2014年1-4月丽水全市法院“大调解”工作对比

（三）主要做法及成效

1、健全制度，建立诉调对接平台

积极与当地编委及财政沟通，争取机构编制和经费支持。目前9个县（市、区）编委均已发文成立法院司法调解中心，莲都、青田、景宁、松阳、龙泉5家法院任命了专职主任，缙云、云和、遂昌、庆元4个法院现由立案庭负责，9个法院均落实专门人员办理诉调衔接工作。法院窗口调解室全部设立，每个人民调解室2名人民调解员和人员已全部落实到位。机构、人员、资金的逐步健全，有力地推进了诉调衔接工作发展，为这项工作持续、规范、深入开展提供了保障。

2、创新方法，促进诉调衔接落实

立足本地实际，创建了各种富有特色的诉调衔接新方式。如莲都法院建立以“诉前调解、诉与非诉对接、诉中调解和诉后回访”为主要内容的“四位一体”诉调衔接工作格局，及巡回法庭与乡镇调解组织定期指导衔接的工作模式；景宁法院立足畲乡实际着力推进诉调衔接工作，专门出台《关于规范纠纷化解委托调解的指导意见》，坚持涉畲案件尊重畲族风俗和文化禁忌的原则，成绩突出；青田法院通过与电视台合作推出《法庭内外》栏目宣传诉调衔接工作和典型案例。各种富有特色的工作方式为诉调衔接工作的开展做了有效宣传，营造了良好的外部氛围。

3、部门联动，扩大诉调衔接范围

市中院与市司法局、市检察院、市政府法制办联合发文建立诉调对接机制，法院与 “一办四中心”的对接机制全面建立。各基层法院强化与当地司法局、政府法制办、公安交警、劳动仲裁、消费者维权中心等部门的沟通联系，建立纠纷联调衔接机制，进一步整合司法资源，促进社会矛盾化解，实现诉调衔接在范围上的新突破。同时，也有越来越多的调解组织主动要求与法院进行诉调对接，如市工商局主动与中院联系，要求出台消费者维权纠纷行政调解与司法确认的对接机制，说明该项工作得到了社会的逐步认可，也充分体现了法院“大调解”工作在“大调解”体系中的主导和后盾作用。

4、拓宽渠道，丰富调解案件类型

按照“调解优先，调判结合”的原则，以“定纷止争、案结事了”为目标，丽水市两级法院委托调解、司法确认所涉案件的类型也在不断增加，从最初只有民间借贷案件，到现在已基本涵盖了各类民商事案件，包括机动车交通事故责任纠纷、劳动报酬纠纷、买卖合同纠纷、民间借贷纠纷、人身财产损害纠纷、合伙协议纠纷等各类民商事案件。调解案件类型的增多意味着解决各种矛盾范围的拓宽，能有效减少诉累，体现诉调衔接制度的优越性。

三、开展诉调衔接工作面临的现实难题

（一）调解能力参差不齐

为了顺利开展调解工作，法院窗口聘请的有些调解人员在当地具有较高威望，他们对当地风土人情较为熟悉，这有益于调解工作的进行，但他们毕竟非“法律人士”，法院调解工作与他们的自我认知相差过大，加之对法律业务不够熟悉，对案件整体把控能力不强，调解技能有待提高；还有部分调解人员为返聘退休法官，这类人员对法律业务较为熟悉，但由于各方面的原因疏于对新法律新规定的学习，法律更新的不及时使其知识断层，运用“老法律”来解决“新问题”，调解结果不甚理想。这两方面的因素造成法院司法调解中心（立案庭）业务指导压力过大，影响庭室其他工作正常开展。

（二）薪酬保障有待统一

自人民调解室设立后，调解人员的薪酬保障问题始终悬而未决。由何单位按何种标准向调解人员支付薪酬尚不明确，当前也没有任何形式的文件对调解人员薪酬保障作出统一规定，各地法院对此做法不一，绝大多数还是依赖法院支付调解人员工资。在法院办案经费本就吃紧的现状下还需分出一部分经费支付调解人员薪酬，可想而知其工资必然不高，有些调解人员甚至月薪不到1000元，使他们在生活上有后顾之忧，无法全身心投入工作，这在一定程度上打击他们的积极性，导致人员流动性过大，严重影响调解工作顺利进行。

（三）宣传力度亟待加强

诉调衔接是为了切实落实调解优先原则，进一步加强诉讼与人民调解的有效衔接，推进诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设，当事人选择人民调解等非诉讼方式解决纠纷的渠道还是相当宽广并有效的。但由于宣传不到位，还有很多群众不知道、不了解诉调衔接工作，对此抱有抵触情绪，在他们看来“判决书”是法院出具唯一有效的法律文书，对“调解协议”、“调解书”的效力持怀疑态度，对法官提出调解的建议置之不理，一味要求尽快判决，尽早拿到判决书。因此对起诉到法院的当事人劝导调解工作任重而道远。

（四）部门配合有待强化

法院调解中心虽然与乡镇街道调委会、交警队、派出所、工商、劳动等人民调解组织、行政调解以及行业调解组织建立了诉调衔接联动机制，但由于缺少监督、激励机制，各类调解组织开展该项工作的积极性、主动性远远不够，法院“剃头挑子一头热”现象依然存在，各类调解组织之间也是“各人自扫门前雪”，尚未实现“无缝对接”，实际执行效果不如人意，直接导致各部门之间诉调衔接工作契合度不高，没有形成整体合力，致使工作效率较为低下。

（五）机构建设仍需完善

虽然丽水市各基层法院所在地区编委均已发文同意成立法院司法调解中心，各法院也已落实专门人员办理诉调衔接工作，但目前只有莲都、青田、景宁、松阳、龙泉5家法院任命了调解中心专职主任。其他法院出于队伍建设、人员安排等方面的原因，调解中心既没对外挂牌，也没任命中心主任，而是由立案庭具体负责该项工作，使调解中心机构形同虚设。就立案庭而言，高居不下的案件数量本就让立案窗口不堪重负，若还要分出一部分精力落实诉调衔接工作，还有可能导致立案庭职责不清，不利于诉调衔接工作长远推进。

四、突破当前诉调衔接困境的思路

（一）落实人员经费，保障调解工作有序开展

根据《2013年度丽水市社会矛盾纠纷“大调解”工作要点》要求，各基层法院要着力推进各地司法调解中心机构全面建立，促使人员、经费安排形成常态化、制度化，积极主动向党委、人大汇报，将人民调解员的配备、经费问题争取列入财政预算，实现“人员、经费、责任”三落实。根据案件的难易程度建立弹性调解奖励机制，对调解成功的案件进行适当补助，充分调动各类调解组织和调解人员的积极性，保障诉调对接工作的顺利开展。还需对已批复的司法调解中心机构配备人员，对只有一名专职人员的司法调解中心及时加强和补充人员力量。

（二）强化司法确认，发挥诉调对接平台功效

司法确认制度是法院运用司法权对人民调解工作给予的有力支持和保障，同时也是对当事人的司法救济和司法保障，为公众提供了一条可供选择的纠纷解决机制，能够减少诉讼，保障协议的有效执行。应按照《中共丽水市委丽水市人民政府关于构建“大调解”体系，促进社会和谐稳定的意见》要求，进一步发挥诉调对接平台功效，加大司法确认工作力度，为非诉讼纠纷解决机制的发展提供强有力的司法保障，且司法确认案件对提高法院民商事案件调撤率，优化审判质效数据作用明显，应予以强化。

（三）加强部门配合，拓展完善诉调衔接模式

拓展基层法院多元诉调衔接模式，建立多元化诉调衔接平台。一方面要扩大业务范围，另一方面要落实责任，建立监督、激励机制，提高各部门积极性，推进法院与各类人民调解组织、行政调解组织的“无缝对接”，在部门间形成整体合力。方便群众把诉前调解作为解决纠纷的首选方式，发挥诉调对接便民、惠民、高效的特色，促进法院案件繁简分流，促使社会矛盾化解。还要积极探索物业管理、农村土地承包、征地拆迁、消费纠纷等类案的诉调对接工作机制创建，切实为当地经济发展和社会维稳发挥实效。

（四）注重学习提升，提高调解人员业务水平

规范、强化诉前调解工作，改进、创新管理考核方式，加强对调解员的培训和业务指导，增强培训的针对性和有效性，采用集中培训、实务操作等多种方式，不断提升调解员的法律知识水平和纠纷调处能力。可在全市范围内集中举办驻法院调解室人民调解员业务培训班，着重就人民调解的工作要求，调解技能和相关法律知识等进行培训。调解人员自身也要加强对新法新规的学习，及时更新法律知识，助推调解工作顺利开展，使驻法院调解室高效运转。

（五）深化宣传力度，拓宽内外知悉参与渠道

对外需加强与宣传部门如宣传部的联系，通过丰富多样的形式传播法治文化，培养社会协商自治的纠纷解决文化，建立诉调对接工作和社会大调解机制坚实的社会基础，通过报纸、网络、广播等媒体大力宣传法院“大调解”工作的做法和成效，拓宽大众参与和选择非诉纠纷化解方式，提高纠纷化解率。对内要积极开展“大调解”工作理论研究探讨，提高“大调解”理论水平，总结经验成绩、探索非诉纠纷解决机制的发展模式；加大对法院除调解中心外的内设机构宣传力度，积极配合调解中心开展诉调衔接工作。

结语：

调解的最大特点就是在双方当事人自愿的前提下进行，其与诉讼最大的不同是诉讼在于追求个人利益的最大化，而调解所追求的是双方意见的统一，最终达成调解协议的前提可能是双方互有让步。正如博西格诺所说：“调解可能为纠纷的解决提供一个有效的工具，如果其能力和过程能够被更仔细地理解，对其适用更严格地加以限制的话 在纠纷双方都希望维持关系的时候，调解最为适宜 这种愿望提供了和解的动因，寻求的是和平而不是胜利。”（7）随着 “大调解”格局的建立，诉调衔接机制的完善，在不久的将来会成为民众普遍所接受的矛盾纠纷化解方式，也会越来越受当事人倚重，从而减少诉累，提高司法效率，缓和社会矛盾。