我国行政体制改革的重心集中于组织体制。改革的表象体现为部门之间的分分合合，但实质核心在于转变政府职能，即政府将逐步退出微观经济领域的直接管理，实现从“项目管理”向“规划管理”、从直接管理向间接管理的转变，向“宽职能、少机构”的方向发展。

　　改革开放三十多年来，我国的行政体制改革取得了显著进展，而且必将在新的形势下进一步深化。“十二五”规划纲要专列一章“行政体制改革”，对未来的政府建设提出了明确要求。

　　回顾我国行政体制改革的历程可以发现，在计划经济时期，政府全能是计划经济体制的实质核心。在这种体制中，国家集政治、经济、安全、福利等所有职能于一身，可以用“行政—经济—社会”高度一体化来形容这种体制的基本特征。在这种全能政府的体制下，政府垄断所有的社会需求配给手段与功能，个人作为社会基本成员的生活被最大可能地公共化。伴随着这种全社会的公共化改造，私人领域淹没于公共领域之中，从而形成了公与私复合，国家与社会同一、合体的特有社会现象。这种现象使得所有的行政、事业和企业单位所承载的功能具有某种程度的一致性和同构性，从而使必要的社会分工和社会分层淹没于这种单纯的、一元化的社会结构体系中，使得所有单位均具有行政色彩，成为国家公共职能的承担者，在组织管理方式上本应多元并存的格局被一元化，抹杀了不同类型“单位”功能的特殊性。

　　与此同时，市场与社会这两种原本独立的调节机制与活动领域被全能国家所吞噬，从而形成政府对公共职能，乃至全部社会生活的垄断与控制。在行政组织体制方面体现出职能广泛但组织手段单一的特点。

　　改革开放以来，中国社会发生了全面而深刻的变化。这场以“市场化”为主导的改革以经济领域为突破口，进而引发全社会领域的变革，使得我国社会结构面临着重大的调整与变迁。首先，政企分离使得政府改变了传统的对企业实行直接管理的做法，变直接管理为间接管理，从而改变了计划体制下政府与企业高度一体化的格局；其次，政府与社会的关系开始发生新的变化，产生了游离于行政组织体系之外的新的组织要素，各种社会中介组织随着市场经济的发展应运而生。传统的单一体制开始分化，以政企职责分离为突破口，进而打破“单位”作为国家行政组织的延伸这一传统模式，并在此基础之上，明确行政、事业、企业单位各自的社会角色及功能，从而建立适应市场经济的组织、功能体系。

　　这一改革促使全能国家的公共管理体制逐渐走上解体，传统的一元化社会结构已逐步朝着国家、社会、市场三元结构发展。这种多极结构的实质在于将市场与社会从国家中解放出来，明确各自的功能，活动的方式与遵循的基本法则。在这一变革之下，政府不再是一切社会事务的“统揽者”和事必躬亲的“划桨者”，而将重点转向规划、引导和“掌舵”。

　　改革开放以来的行政体制改革，其基本目标在于转变政府职能，即从投资型政府走向公共服务型政府，明确政府的任务在于通过提供公共服务，改善公共管理，制定公共政策。以此目标为核心，我国行政体制改革的重心集中于组织体制。改革的表象体现为部门之间的分分合合，但实质核心在于转变政府职能，即政府将逐步退出微观经济领域的直接管理，实现从“项目管理”向“规划管理”、从直接管理向间接管理的转变，向“宽职能、少机构”的方向发展。

　　需要注意的是，机构改革只是我国政府治理结构改革的一个开端，机构改革的高效运行取决于市场的培育与社会的形成。只有进一步培育中间组织和完善市场，才能形成政府、市场以及非政府组织有机结合的社会治理机制，也才能根据公共服务的内容与性质选择相应的供给组织与方式，实现服务功能在政府、社会和市场间的合理配置，从而提高公共服务的效率与质量，减轻政府行政负荷，打破政府垄断公共服务的局面，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。

　　作为一个系统工程，行政体制改革的目标不仅应集中于政府职能“越位”的退出，还需关注“缺位”的弥补。随着社会的发展，公共需求出现日益扩大的趋势。为适应现代社会的发展，提高行政效率，在“有限政府”的前提下，发挥行政作用，满足多元化的社会需要，成为现代行政管理面临的双重目标。这一矛盾最终的解决途径是公共职能分散化，即将公共职能分散于多个主体，培养、扶持政府之外的其他公共服务机构，使得现代行政从政府的直接行政过渡为直接行政与其他非政府机构间接行政的并存，从而实现公共职能的分散化。

　　为适应深化改革的需要，大力发展社会中介组织，实现公共职能合理分担已是当务之急。这些中介组织以其各自的方式实现市民社会的自主管理，参与社会公共产品的供给，从而形成介于市场与国家之间的调节机制，分担着社会的公共管理职能，有效地满足社会对公共服务的多元化需求，弥补了政府组织官方色彩过浓、行动僵化等弊端，改变了公共职能国家垄断的全能政府模式，并最终促使政府职能调整，实现公共职能在政府与社会之间的合理分配。

　　鉴于我国正处于社会变革与转型时期，许多承担公共职能的中介组织，仍然具有浓厚的官方色彩，在机构设置、人员配置、组织管理等方面缺乏应有的自主性与独立性，实质上依然是政府行政权力的延伸。因此，深化我国行政体制改革必须合理界定政府在公共管理中的角色，规范与完善社会中介组织的公共职能，在保障中介组织自治性、独立性的基础上，实现政府的宏观监控，从而促使公共职能的合理分散化。

　　总之，行政组织是达成行政任务的手段，行政组织的建构必须以行政任务与目的的达成为出发点。以此为目标，我国行政组织体制改革的核心在于放弃传统行政的模式，逐渐改变政府机构垄断公共服务的格局。强调根据公共服务的内容与性质选择相应的供给组织与方式；根据公共事务的属性差异进行多元化的治理；根据公共事务的多样性，采取灵活的治理策略与多样的治理方式；根据公共事务的复杂性，采取多元行为主体合作共治、责任分担的制度安排。发展完善社会中介组织，实现社会的自主管理，参与社会公共产品的供给，从而形成介于市场与国家之间的调节机制，分担社会的公共管理职能。实现社会自治、政府分级治理，以灵活的治理策略、多样的治理手段构建政府与社会合作这一复合型的治理制度。

　　（作者为首都师范大学政法学院副教授 李昕 )